二十世纪下半叶以来，传统管理模式已难以适应新出现的复杂的社会问题，“治理”（governance）的理念首先在西方被提出来。美国学者奥斯特罗姆夫妇提出了“多中心治理”理论，肯定了政府和市场之外的多种社会力量参与治理的意义。在维护社会稳定和促进经济发展的过程中，“治理”成为化解矛盾的应对策略。不同于以往的统治、管理等维护社会秩序的理念和方式，“治理”强调了政府之外的多种社会主体的参与，包括私营部门、社会组织、公民都可以成为处理公共事务的主体；弱化了以往政府为单一中心的结构，代之以多中心的结构，从而可以发挥社会各界的能动性；同时以信任、互惠、合作为理念和价值，在寻求共识中谋求共同福祉。可以看出，“治理”以信任、互惠、合作、共享为理念，以多种社会主体的参与为基础，体现出更强的包容性，所以包容性治理（inclusive governance）便成为治理创新的内在逻辑。包容性治理通过社会资源和决策过程向社会各个主体开放，打破了传统管理和统治的单中心模式，以多中心、多主体的参与重构了社会决策和集体行动的法则，体现出显著的“包容性”“共享性”，其目标是在追求效率与公平中实现社会的“善治”。

中国基层治理创新的基本经验便体现了“包容性治理”的基本理念。比如，20世纪60年代初，浙江省绍兴市诸暨县枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。后来，“枫桥经验”不断丰富和发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的“枫桥新经验”。从历史上看，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，这一群众路线是中国共产党领导人民取得革命和建设成功的法宝，其基本精神恰恰与包容性治理是一致的。其中，“全心全意为人民服务”是党的根本宗旨，也是现代国家治理的基本价值观。

包容性治理在基层治理中的绩效

在社会转型与经济发展过程中必然会遇到各种复杂的利益和观念的冲突，如何防止社会在冲突中走向断裂甚至危机，这是世界各国面临的重大考验。中国正处于经济快速发展和社会快速转型时期，各种矛盾相对突出，对地方政府治理构成挑战。正是在探索新型治理的过程中，包容性治理成为化解新时期各种矛盾的基本选择。

从世界和中国的经验看，包容性治理的直接产出是促进经济社会发展，从而体现出其“工具性价值”。包容性治理通过创造多元主体参与、互动与共享的机制，调动社会各个层面主体的积极性和创造性，从而汇成促进经济社会发展的强大动力。包容性治理充分尊重各方利益诉求，以有效方法协调各方矛盾，从而通过培育“有机团结”实现社会的稳定与和谐。这种稳定与和谐为经济发展提供了必不可少的有利环境，众多地方政府正是通过推动包容性治理培育了良好的区域营商环境，吸引各类经济主体投资创业，这种政治与文化的“软实力”是经济发展的强大动力。

从实践看，“中国奇迹”便是一个有力的证明。中国的国家制度和国家治理体系坚持党的集中统一领导，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路，坚持独立自主和对外开放相统一，积极参与全球治理，等等，这些都体现了包容性治理的理念，同时也赋予其独特的富有中国特色的治理内涵。可以自信地说，中国特色社会主义治理的创新探索正是实现“中国奇迹”的基本原因，显示出包容性治理的强劲生命力。在过去几十年里，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，成为世界第二大经济体。同时，有着14亿人口的大国保持了高度的政治和社会稳定，成为世界上最安全的国家之一。这些成就的取得都体现出了中国治理的效能，体现出中国特色社会主义政治制度的先进性和优越性，说明了包容性治理的强大效能。

包容性治理不仅具有外在价值，还具有一种内在价值，它是推动人类社会发展和文明进步的内在要求。包容性治理旨在建构新的“我们”，以此培育社会团结的认同基础。国家治理的基础在“社会”，在社会认同基础上形成共同体是治理有效的根本所在。人们因共享利益、价值、信仰而结成各种共同体进而形成社会认同。在向现代社会转型过程中，认同危机引发了传统共同体的解体并带来各种冲突。包容性治理充分肯定和培育了新型社会治理主体，在塑造新的“我们”意识中形成社会认同，通过营造团结和谐的社会环境促进了人的自由全面发展，最终实现“善治”的目标。

新冠肺炎疫情暴发以后，中国迅速采取强有力的集体行动，取得抗击疫情的重大胜利，其中一个基本经验便是在党和政府的领导下，各级各类组织都全面动员起来参与抗疫。每个市民、村民都自觉响应号召，在每个社区、每个村口、每个路口都可以看到普通群众参与防疫的身影，由此形成了阻断疫情蔓延的“铜墙铁壁”，这在西方国家是无法想象的。这种全民参与的行动，生动地体现了包容性治理的理念，显示出包容性治理的强大生命力。

民主是包容性治理的本质内核

国家治理的首要主体是国家，国家的制度及其能力在治理实践中发挥决定性作用。正如美国学者福山所主张的，加强国家能力建设是提高治理水平的基础环节。中国有着漫长的“大一统”传统，国家在整个社会的治理中居于核心地位，计划经济的历史进一步强化了国家对资源的控制。中国的发展是在国家主导下进行的，体现出“集中力量办大事”的制度优势和社会动员能力，这是中国发展和治理的根本特点。如今，中国依然需要继续建设现代化国家，提高国家治理能力和治理水平，其途径则是在改革中进行制度建设，以制度创新构建中国特色社会主义国家治理体系，一个根本方向则是发展社会主义民主。而从治理的角度看，包容性治理的内核恰恰是民主。

坚持以民主为取向的包容性治理是社会主义国家治理的根本要求。近代以来，中国推翻了君主专制制度并建立了民主共和制度，实现了从小农经济到商品经济、从传统宗法社会向现代“契约社会”的转变，整个社会系统发生了剧烈变革。在此基础上，构建现代国家治理体系的核心任务是发展适应中国国情的社会主义民主。中国特色社会主义的治理制度坚持人民当家作主，发展人民民主，依靠人民推动国家发展，同时坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家。可以说，“中国特色社会主义治理体系”体现了社会变迁的内在要求与客观趋势，包含了治理创新所应遵循的原则以及要完成的任务，其基本精神恰恰是包容性治理。坚持包容性治理的“民主”原则，实现人民当家作主，这是中国特色社会主义治理体系的本质内涵。

通过包容性治理实现人民当家作主，这是现代中国国家治理体系的重要内涵。由于权力的运作与政府的决策十分关键，变革权力运作方式也成为治理创新的切入点。包容性治理要求在决策过程中向多主体开放，通过创设公众参与、沟通与协商的平台，各个阶层的声音被传递出去，各个领域的思想被激发出来，在共享权力中达成社会共识，形成政府与社会的良性互动，在合作治理中解决各种矛盾。可以看出，民主正是包容性治理的本质内核，民主治理也成为治理的基本形式。一个合理的逻辑是，社会主义民主需要并且可以在包容性治理的实践中不断完善发展，包容性治理则是发展社会主义民主的有效途径。包容性治理体现了民主的平等、参与、审议等精神，也是当今民主创新的集中体现。在新的机制下，政府、私营部门、社会组织以及公民实现了多方参与、合作治理，传统政府主导一切的格局发生改变，提升了决策透明度，培育了公民理性参与的民主意识，进而在制度化过程中不断渗透民主的理念。过去中国以发展经济、提升国家能力为切入点，进而实现了社会稳定。面对转型与创新的新问题，我们需要转变发展思路、引入新变量、培育新要素，包容性治理便是一个可行方向。

从治理的实践看，治理与民主有着极其密切的关系。成功的治理常常是民主治理，它体现了民主的平等、参与、审议等精神。基于民主理念之上，民主治理成为当今民主创新的集中体现，也是民主发展的一大潮流。治理与民主有着复杂的关联。民主未必能导致善治，比如一些国家虽然建立了民主选举制度，然而却存在腐败严重、经济凋敝、政治动荡等问题，沦为“失败国家”。同样，治理的成功也未必能导致民主，不过它却是走向民主的积极因素。治理体现了现代民主政治的基本理念，因而是民主发展的有效途径。民主治理是一种积极的民主探索试验，广泛的社会参与可以提升决策透明度、增强决策的民主化、扩大社会的共识，进而在培育公民的民主意识和民主习惯中完善民主制度。马克思在总结巴黎公社经验时高度肯定了公社的民主做法，他认为，新生的无产阶级政权同样要防止权力异化为人民的对立面，因此需要约束和制衡权力，一个路径是让工人广泛参与社会管理，防止出现新的官僚集团。“公社体制会把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量，归还给社会机体。仅此一举就会把法国的复兴推动起来。”在一定意义上说，这种更彻底的民主与治理的理念是高度一致的。

探索基层包容性治理的实现机制

探索基层包容性治理要把维护稳定的眼前任务和完善国家制度的长期目标结合起来，探索出一条立足中华文化传统、符合世界文明潮流、坚持社会主义方向的国家治理模式，为实现国家长治久安确立制度与文化保障。面对转型期复杂的社会矛盾，基层治理创新的基本方向是探索包容性治理，其中的关键是立足实际情况探索包容性治理的实现机制。

探索包容性治理需要坚持社会主义的方向和原则。社会主义是现代中国的历史选择和人民选择。中国通过改革开放走出了传统社会主义的诸多窠臼，在经济发展的同时也面临继续探索社会主义的问题。社会主义是亿万群众自己走出来的，让人民群众自己管理自己的事务，这是社会主义的本质要求。包容性治理不仅是一种技术，更是一种根本的价值理念，与社会主义有着内在的契合性。探索中国特色社会主义治理模式必然要求坚持社会主义的人民主体原则和以公平正义为指向的共享原则，包容性治理便是基本方向。

探索包容性治理需要践行民主、自由、权利、法治等现代性的核心价值，借鉴世界各国成功的治理经验，在参与全球治理中贡献自己的力量。人类在处理自己的事务中形成了各种经验和理论，包括处理现代社会复杂系统运行中的种种理念、制度和技术。治理不仅是一种技术、方法，更是一种理念、制度，它是扎根于民主制度土壤中的创新探索。对于正处于转型期的中国来说，不能只学习治理的技术和方法，更要着眼于制度建设这一根本，这就要学习世界各国的先进经验，汲取人类文明的积极成果。

探索包容性治理还需要在吸纳世界政治文明优秀成果的同时挖掘本土资源，充分利用传统中国的社会资本和文化资本，从中汲取构建现代社会治理体系的积极因素。中国传统社会的乡村治理十分有效，体现出千百年来中国人对宇宙、社会和人生的理解和生存智慧。新中国建立了人民当家作主的国家制度，积累了民主参与的经验。

最重要的是，探索中国的包容性治理需要立足中国实际，充分发挥各个地方各个组织以及广大民众的主体性，在总结实践经验的基础上构建本土化的知识和制度体系，最终通过系统创新走出一条包容性治理的中国道路。改革开放以来，中国各地进行了大量的社会治理的创新探索，其中的根本经验便是立足国情进行创造性试验。如今，中国特色社会主义进入新时代，在面对各种复杂难题中探索包容性治理并构建现代国家治理体系，一个根本方法仍然是发挥地方的积极性和创造性，这就需要赋予地方干部群众较大的自主权，鼓励地方积极进行创新试验。如此说来，包容性治理在中国有着极其广阔的前景，全面践行这一治理理念，将有力推动现代中国国家治理体系的建构。

作者简介：英国正版365官网教授

文章来源：人民论坛网 2020-12-03