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王文章：杜绝地方政府的政策攀比之

周绍良丨记腊八粥

【摘要】中国的一些地方政府存在着政策攀比现象，不断向上争取各种优惠政策支持，向下出台各种优惠的招商引资政策，造成了资源的极大浪费和错配，影响了中国现代化的发展绩效。为此，我们应当使官员树立正确的政绩观，创造有利于地方发展的内在条件，以及让市场在资源配置中发挥决定性作用，从而杜绝地方政府的政策攀比之风，将其引入到正确的发展轨道。

【关键词】地方政府政策攀比政绩观公共服务政府与市场

当下，一些地方政府存在着政策攀比的现象，即一方面对上级政府哭穷，殚精竭力地争取其他地方已有的优惠政策；另一方面又在下面摆阔，不断推出所谓更优惠的引资政策，甚至不切实际地搞各种优惠工程和项目。如果放任政策攀比现象不管，必然带来资源的浪费和错配，增加经济运行的额外负担，影响中国现代化的发展绩效。因此，如何杜绝各地的优惠政策竞相攀比之风，将各地引入正确的发展轨道，是当代中国地方发展所面临的一个难题。笔者认为，必须采取三管齐下的措施来杜绝地方政府愈演愈烈的政策攀比之风，使官员树立正确的政绩观，创造有利于地方发展的内在条件，以及让市场在资源配置中发挥决定性作用。

政策攀比说到底是政绩观偏差所致，必须引导官员树立正确的政绩观

政策攀比现象在一些地方政府的出现，与某些官员不正确的政绩观密切相关。攀比本身是一种普遍和正常的心理活动，在普通人和官员身上都存在，具有正面和负面的双重作用。正面的攀比是在理性意识和健康心理的驱使下的正当竞争，往往能够激发人们努力向上的进取欲望和克服困难的强大动力。消极的攀比则是因缺乏对自己和周围环境的理性分析，不会历史地和全面地看待问题，一味地沉溺于低层次的物质层面比较或妒忌中而无力自拔，于人于己都充满了负能量。可见，理性和适度的攀比并不是什么坏事，反而可以促进个人或者单位产生危机意识和奋斗精神。中国改革开放的现实就是正面攀比的最好写照。按照著名经济学家张五常先生的说法，改革开放以来中国的县域经济竞争或攀比，就是我国取得巨大发展成就的重要秘诀。

无论是个人还是政府，如果攀比发展到不顾自己的具体情况和客观条件的限制，盲目向高标准看齐，不但不会产生正向激励，反而会造成脱离实际的严重后果。就基层政府本身向上争取优惠政策和向外出台优惠招商政策而言，假如这些政策符合当地的发展实际，并得到充分的研究和利用，能够促进当地的现代化发展，那么毫无疑义这些优惠政策具有很积极的意义。但是，残酷的现实是这些优惠政策大多没有发挥出应有的效应，部分地方政府领导干部也没有干出多少实实在在的业绩，原因何在呢？一个重要的原因就是，这些政策攀比多数是在重视GDP政绩观下各种面子工程的产物，亦即地方官员看到别处在这些政策指导下发展得很好，想当然地认为也会有助于本地企业和本地经济快速增长，从而能为自己的官位晋升积累雄厚的资本，那么自己岂能落于人后呢？于是，地方政府要千方百计去向上争取优惠政策和向下出台各种优惠政策，把政策攀比直接当作了政绩比拼。在此状况下，产生脱离实际和缺乏实干精神的不良作风也就在所难免。例如，有的地方政府的年财政收入不到几个亿，却敢借债几十个亿来搞发展，为这个地方留下了许多短期内无法填补的财政窟窿。有的地方政府所争来的建设项目需要巨额的配套资金，而这又超出了地方政府的财政承受力，如有的地方政府年财政收入才一个多亿，而修高速公路共需配套十个亿的资金，也就是需要当地政府承受十年不吃不喝的财政负担。当然，这并不是说地方发展不可以适当举债，前提是不能搞不切实际和过度超前的发展模式，因为这样的发展模式是财力所无法承受之重，后果不堪设想。再以最近的人才竞争为例，一个地方政府制定了一个人才新政，另一个地方政府也立马出台一个人才新政，包括落户优惠、见习补贴、技能补贴和购房补贴等五花八门的政策红包。实际上，有的地方只是为了博取眼球效应，根本没有充分估算过财力、物力等方面的承受能力和城市发展的真实需要。因此，盲目的政策攀比会给地方政府造成严重的资源浪费和财政负担，最终损害人民群众的根本利益，违背优惠政策推出的初衷。

所以，杜绝政策攀比的关键，是必须引导政府官员树立正确的政绩观。如上所述，政策攀比说到底是政绩观偏差所致，官员在政绩追求上急于求成，眼红其他握有优惠政策的兄弟单位。为此，一些地方政府为了追求GDP的快速增长，与其他地方政府进行形形色色的优惠政策攀比大战，以最大限度地争取人才、项目和资本，甚至不惜牺牲生态环境来发展“三高两低”（高投入、高消耗、高污染、低水平、低效益）产业。这样恶性竞争不但不能带来健康的发展，反而带来了生态恶化之类的灾难。因此，需要完善官员和政府的政绩考核机制，强力扭转GDP至上的观念，要将环境保护、人民福祉和资源利用等纳入官员晋升的考核指标。只有如此，才能引导官员认真调查研究本地工作，摸清地方实情，找准发展定位，并打造出务实有效的发展模式；才能引导官员摒弃脱离实际的急切心态，一步一个脚印地脚踏实地干事创业，少搞或不搞华而不实的面子工程，量力而行地多搞具有实际效益的“里子经济”，让普通百姓从发展中获得更多的实惠。

对于地方的发展来说，政策攀比是不可持续的，重要的是要着力创造有利于发展的良好基础，特别是廉洁高效的政府和稳定公平的政策

唯物辩证法认为，内因是事物变化的根据，外因是事物变化的条件，外因通过内因而起作用。一个地方的发展也是如此，良好的内在条件是发展的源泉和内因，优惠政策只是次要的因素和外因。“好风凭借力，送我上青云。”如果一个地方不创造出有利于发展的良好内在条件，即便从上级政府争取到了不少项目、资金和人才等优惠政策的支持，出台了一大堆优惠的地方引资政策，也难以发挥这些政策的潜在价值，更难以将这些项目留住或者发展得很好，原因在于优惠政策只是一个地方发展的外因而已。地方发展的根本动力是自己的内在驱动力，各个地方要认真挖掘自身的发展潜力，不断开发和拓展自身的优势，只有如此发展才会有后劲和动力，才会吸引来投资。一言以蔽之，对一个地方的发展来说，政策攀比不是最重要的，也是不可持续的，最重要的是要着力创造有利于发展的良好基础，特别是廉洁高效的政府和稳定公平的政策。

对真正想要投资办厂的企业家而言，当然会在乎一个地方政府有没有能够降低生产成本的优惠政策，但是相比较而言，他们可能更在乎有没有有利于企业发展壮大的稳定政策环境和公平竞争环境，因为生产经营中最怕的是不确定性的风险和政策歧视，而稳定的政策环境和公平的政策规则，就可以带来稳定的预期和公平的竞争。相反，过分在乎优惠政策的企业只是奔着优惠本身而来的，一旦优惠政策改变就可能迅速撤离，这也会对该地区的经济发展带来很不利的影响。因此，一个地方要追求长远的发展，必须建立起公正透明的政策体系和廉洁高效的政府体系，这样可以创造出良好的投资环境，最大限度地降低企业创建和生产过程中的制度成本。为此，政府首先要避免政出多门和言而无信现象，政策不能朝令夕改，不能因领导班子的更替而发生变化；要自觉运用法律法规来约束和规范自己的行为，为企业投资和经营提供法律保障，禁止对企业的吃拿卡要行为；要杜绝官商不分，严惩腐败，提高干部队伍素质、办事效率和公共服务水平。

此外，政府还要设法创造出企业家和各类人才愿意前来投资创业的工作与生活环境。企业家和各类人才在今天的现代化发展中，是公认的稀缺资源和经济发展的第一推动力。各地政府为了引才引智，使出了浑身解数，除了使用前述的财政补贴和宽松户籍政策外，还根据优秀人才特别在意自身价值实现的特点，在如何留住人才和用好人才上下足了功夫，着力于建立长效的人才治理机制。例如，有的地方通过产业发展来吸引人才，有的地方根据资源禀赋来招揽人才。这些措施可以打破人才流动的障碍，有助于建立起开放、包容的人才机制，实现人才资源的高效配置。再有就是企业的创办、人才的聚集和发展需要宜居的环境，具体来说就是要有好的教育、卫生、文化以及自然环境等因素，否则就难以吸引企业家来创业，就难以吸引人才来扎根。因此，一个良好的公共服务体系必不可少，以便为企业家和各方面人才提供细致周到的服务。如果地方政府为了增强竞争力，在招商引资时过度承诺税收奖励、税收返还甚至零地价等优惠政策，必将减少地方财政收入，从而降低公共产品和公共服务的供给能力，无法形成有益于创业和居住的环境。据此，地方政府应该避免优惠政策的攀比，更多地通过高水平的公共服务来改善投资环境和吸引企业到本地落户。即便实行优惠政策，也不能实行普惠原则，而是以对自己有利的产业优惠政策为主，或者对企业实行“开办时给予优惠，经营时平等竞争”的原则。这样既可以发挥优惠政策在吸引和引导企业方面的作用，又可以防止优惠政策泛滥等许多问题，有利于招商引资工作的健康发展。

杜绝地方政府的政策攀比，必须通过深化改革开放，发挥市场在配置资源中的决定性作用来实现

地方政府进行政策攀比的一个重要原因，就是政策资源和市场资源没有实现合理配置，亦即政府的作用太大，市场在资源配置的作用太小。正因为如此，地方政府包办了许多应该由市场发挥作用的领域，不尊重市场规律，恣意地出台各种各样的土政策，实行各种各样优惠的引资政策，其结果是破坏了市场的一体化建设。例如，以武汉城市圈、长株潭城市群、鄱阳湖生态经济区和皖江城市带为基础而形成的中三角地区，在我国经济社会发展格局中占有重要地位，但是其市场一体化发展却障碍重重，步履蹒跚，原因就是各地都想把自己做大做强，为争投资、争项目和争人才，竞相推出相互攀比的优惠政策。为吸引大型投资项目，有的地方政府变相出资代建厂房供投资企业租赁，有的地方政府推出了零地价政策，对固定资产投资在一定额度以上、投产后税收达到一定额度的项目，地方政府以奖励、补偿等方式，将土地出让金返还给企业。各地政策攀比的结果是，长江中游地区具有比较明显的产业结构趋同和低水平重复建设现象，各地虽然都发展汽车、石油化工和电子信息设备等产业，但是却缺乏区域间的专业化分工协作和密切经济联系，没有形成产业集群发展，产业无法实现充分的对接互动，形成了巨大的资源浪费。

要根绝上述地方政府的非理性作为，就必须处理好政府与市场的定位。不可否认，政府在推动地方经济发展中能够有所作为，如制定产业发展规划、招商引资、鼓励科技创新、完善公共基础设施、引入中介服务组织和推动行会建设等，但这种作用不能影响到市场决定性作用的发挥，否则就会带来优惠政策攀比、恶性竞争和政治腐败等严重问题。因此，需要建立起让政府与市场各自发挥最大作用的有效机制，让市场在资源配置中真正发挥决定性作用。其中尤为重要的是必须加快市场一体化建设，即要在厘清市场准入政策和取消地方保护基础上，实现各地金融市场、人才市场、商品市场、产权交易市场、技术市场、排污权市场和市场管理等一体化；要在充分尊重各地不同利益诉求的基础上，重点围绕投资、金融、财政、税收、土地及人才政策等，打破行政区域的限制，鼓励跨区域的产业转移、资本联合、技术合作、产权交易，支持企业跨区域、跨产业的重组兼并，实现产业合作共赢。

要实现政府与市场关系的正确定位，就必须继续深化中国的改革开放。改革开放具有强大的发展动能，能给经济社会发展带来巨大的红利。中国当今的许多问题，都只有通过深化改革开放来加以解决，政府与市场的关系定位也是如此。十八届三中全会的深化改革决定的中心任务之一，就是要使市场在资源配置中发挥决定性作用。但目前为止，由于各种各样的原因，市场在资源配置中仍没有充分发挥它应有的作用，政府在资源配置中的作用还是太大。因此，必须以壮士断腕的决心，打破既得利益藩篱的阻碍，推进深化改革的各项决定落到实处，真正让市场在资源配置中发挥决定性作用。只有如此，中国各个地方政府的发展道路，才能从封闭发展走向协同发展，才能从政策攀比走向制度创新，才能从依赖政策红利走向依靠改革红利。各个地方也由此形成一个又一个各具特色的改革开放高地，并依靠不断改革创新而实现高质量的发展。

（作者为英国正版365官网社会发展研究所教授）

【参考文献】

①白让让：《竞争驱动、政策干预与产能扩张——兼论“潮涌现象”的微观机制》，《经济研究》，2016年第11期。

文章来源：《人民论坛》2019年2月下